困 境
此次中国政府的救灾行动，获得了国内民众和国际社会的广泛赞誉，某种程度上与中国“举国救灾”的体制密切相关。所谓“举国救灾体制”，即在高度集中统一的政治体制下，一旦特大自然灾害来临，决策者可在短期内动员全国的人力、物力、财力，集中于特定灾区的救助、救援，显示出国家巨大的动员能力。
然而，中国虽然已经制定了多部相关的应对自然灾害的法规，去年8月，国务院也正式印发了国家综合减灾“十一五”计划，但距离真正的能够综合协调、有效和可靠的体系，仍相去甚远。这在今年年初发生的冰雪灾害中表现得尤其明显，当时整个救灾体系基本上处于瘫痪状态。
之所以出现如此被动的局面,就是被呼吁多年的应急联动体制始终未建立起来,各部门、各地方政府都各建一套应急网络,各自采购先进设备,各自组建自用的管理团队,国家花了庞大的建设费用,但应急仅仅是部门性应急,基本不存在网络层面的应急联动。追究其根本原因,核心矛盾是当前的行政管理体制严重阻碍了应急联动的系统组织和系统建设,许多部门的应急系统网络成为形象工程或部门成果。
巨灾风险管理体系建设刻不容缓
专家思考
在法律保障和法律监督的前提下建立灾害救援体系
中国灾害防御协会副秘书长 金磊
四川地震再一次考验了政府的应急反应能力,考验了国家相关的法律法规的完整性。国家更应抓住时机,反思和建立对所有灾难有普遍意义的《综合减灾法》。《综合减灾法》是一个国家减灾基本法的概念。无论是日本还是美国,减灾基本法是减灾领域第一层次的大法,它不仅仅对于规范社会各阶层人士的防灾行为有效,更从一定意义上限定了该国可能的灾害性质及频发状态,唤醒公众防灾救灾意识。从建立防灾减灾法律体系上看,即使所有单一灾种的部门全部完成,也不能替代国家防灾减灾基本法的作用。
我国是自然灾害与人为灾害频发的国家,开展综合减灾立法研究并制定综合减灾法,在法律保障和法律监督的前提下建立灾害救援体系,实施有效的综合减灾管理模式已十分必要。
理性科学地管理危机
上海申尼邦德公共关系咨询公司总裁 倪剑
理性管理危机的讨论必须提到中国国家安全的重要层面。所谓理性管理，就是要专业化、程序化和标准化，不能让急功近利（包括政治和情感因素）影响到信息沟通、研究讨论和备选方案的争论。专业化，就是要请专业人员出谋划策，用危机处理的专业手段和方法来化解危机；程序化，就是要让任何想法和措施经过一个事先规定的程序，各种想法和意见都能得到尊重和认真对待；标准化，就是建立一个全面的指标体系，不能以偏概全，更不能因偏废全。
在理性管理的视野中审视中国现在的抗灾工作，最大挑战的是如何化解政治需要和情感冲动之间的矛盾。为了稳定大局和引导公众心理，创造最佳救灾条件，根据政治需要通过宣传管理情感是必要的。但是，这种管理的最大危险是决策者容易单枪匹马、一意孤行，国家缺乏立体决策机制和依法决策机制。应当承认，现行体制、政府工作文化、领导者的心理素质及知识结构、乃至全社会的知识和专业体系，距离实现较高理性危机管理尚有一定差距。一个建议是：在日常工作范围中，组织一个相对封闭的服务于决策需要的专业圈子，并引进理性的危机管理决策要素。包括：聘请国外专家；由主要领导人召开闭门封闭会议；建立封闭式专家讨论的电子论坛等等。从长期来看，应对民间社会的专业化机构进行开放，建立政府民间互动机制，实现健康理性的危机管理。
加速培养风险管理的专门人才
世界银行高级金融专家 王君
综合的巨灾风险管理体系首先是对风险的识别。这既包含专业知识和技术的准备，也涉及优先目标确定，人力、物力、资源的分配和运用等一系列问题。如果缺乏准备，在紧急状态下要做到反应正确是很困难的。比如，如果是一个综合的巨灾风险管理体系，就包含着对民众的教育和训练。任何单位在关键时刻都要有人来组织疏散。还有风险的分析、社区层面的教育、人们的自救和互助的安排等等。
灾难发生后，方方面面的救援大军汇集，谁先进入灾区？什么时候进？救灾物资如何调配？什么时候开始防疫？等等，这些都需要作为专业问题来对待。不可能大家都是救灾专家。一定要把这个事情给一些人，他们以此为生，视此为专业，才会精益求精。在中国应该建立专业的灾害风险研究机构，并且分门别类地设置若干硕士研究生项目，加速培养风险管理的人才。
以中国之大，灾害发生之频繁，设立这样的专业研究和教学机构，不仅对中国十分必要，将来也可能成为国际社会灾害领域的重要力量。当灾害再次袭击的时候，专业知识和人员就会发挥非常强大的力量。否则，大家都是凭常识、靠感觉救灾，不发生混乱是不可能的。
实现政策、体制、市场、社会公益的四方面联动
国家发改委体改所研究员 史炜
针对各种可能出现的自然灾害和突发事件,信息化建设中的预警系统一定要与产业、与社会活动的功能实现联动,联动的根本对策就是信息提供商、信息组织者、信息运营商、信息传输者、信息使用者之间建立一套完整的融合方式,各个部门不再独自建立应急预警系统,而是向国家级专门的运营组织机构提出需求和解决问题的目标,有专业化的机构按照联动、开放、统一标准、公益化目标,建立统一的开放预警平台。
具体来说,就是要做到政策、体制、市场、社会公益等四方面的联动:1.中国需要成立专门的应急联动机构,这个机构在中央与地方之间必须是垂直的管理体制。2.应急联动机构的资金应由中央垂直管理,同时,应在很大的比例上使资金能够以基金的形态运作、上市。3.应急联动机构应在建立初期就具有相对独立的监管职能,重点是对地方的应急组织、资金、活动、规划、信息链建设、公共及公益的预警体系的发展等,予以独立的监管。
“民办官营”的加州地震局
加州地震局既直接销售地震险给普通消费者,也给保险企业提供再保险业务。目前,该局在资料中称其拥有29亿美元的储备资金(其中25亿来自第三方再保险),加上其与其他保险企业协议的地震后资金供给约37亿美元,加州地震局共有超过60亿美元储备资金总额,预计足以应付一场等同于1906年规模的地震意外所可能带来的保险赔偿额。
分析师称,例如加州地震局的机构,通常会在获得入资公司的保费收入后,再向其他企业进行再保险,也降低风险。上述该局自称的“与其他保险企业协议的地震后资金供给约37亿美元”,很可能为该局再保险合同的可赔偿金额。
加州地震局的地震险合约是美国保险行业普遍采用的标准模版。美国通常的地震险涵盖的范围是:因地震(震动和地裂)直接造成的房屋和个人财产损失。而因地震间接造成的损失(如火灾、水灾等)则由其他的险种涵盖。保费则根据房屋的地理位置、房屋类型、建造年限、土壤状况、与地震带距离的不同而有所区别。各州之间的差别也很大。另外,各州的地震险免赔额比例也区别很大,根据当地发生地震的可能性不同而从2%到20%不等,如地震发生频率较高的加州的免陪比例为15%。
相对于其他的例如人寿等险种,涵盖地震损害相关的投保率在美国也很高。2006年,加州的地震险投保率为12%,该比率在1994年地震发生后的两年里曾达到约30%。为鼓励更多的人购买,加州地震局在2006年7月1日起大幅降低了费率达22%。
今年2月21日,由于内华达州发生的6.0级地震,引发了更多的美国人对地震险的重视。和美国其他的再保险一样,加州地震局没有政府承担担保义务。其赔偿责任在法律上完全依赖于入资参与的各保险公司。
一句话观点
减损的关键是“准备”，准备的质量决定了解救的质量。
——乔治华盛顿大学应急管理专家戴克斯塔拉在接受媒体采访时指出，美国可借鉴的经验是，美国的应急管理系统不是以“反应”为导向，而是以“筹备”为导向。
一个国家的防灾减灾工作做得好或不好，就是要看这个国家是“灾前忙”还是“灾后忙”。
——地震与防灾工程专家、中国工程院院士谢礼立在5月16日举行的中国工程院应对四川汶川县地震灾害科技咨询会上提出。
媒体视野
不懈探索和建立崭新的巨灾防范体制
《财经》5月24日 胡舒立
有道是“多难兴邦”。过去的两周，举国哀恸，国人对此古训必是感慨良多。但是，多难并不必然兴邦。当我们由激情而思索，由思索而行动，从大规模的救人赈灾，转为更大规模的灾区重建，进而转为未来更大范围的减灾防灾，我们仍需不懈地探索和建立崭新的巨灾防范体制。
答案越来越清晰：中国需要一个建立在法治基础之上的、权力与责任明晰的、落实到专门机构、中央与地方分工明确的巨灾风险管理体系。这样的体系注重未雨绸缪，注重科学专业，注重多方配合，尤其注重可执行性。
这一体系必须对自然灾害区分轻重缓急，界定政府和民间的责任，并且有全社会的广泛参与。
这一体系当能对巨灾风险进行识别和评估。需要统一管理，需要科学对待，需要成本投入，尤其需要法治意义上的公开透明。
风险识别和评估的范畴远比“预报”或预测广泛，其核心内涵是风险识别和信息共享。即使眼前没有灾难发生，全社会都应知道自己面临何种自然风险的威胁；灾难发生的概率、程度如何？危害多大？涉及多少民众，多少房屋、道路、桥梁、厂房、商场？有多少属于经济存量的资产暴露在风险范围之内?种种变量需要随着经济发展作出动态分析。
这一体系注重未雨绸缪，当能把自然灾害的后果尽可能降低。古今中外无数血的教训告诉人们，必须把关注的重点从对巨灾的事后反应，逐步转移到事前防范。现在，许多人在反思学校、幼儿园的建筑质量。其实，所有人员密集的公共建筑和设施，都应该对建筑的防灾标准作出明确而严格的规定。若要行之有效，还需辅之以配套的激励与惩罚机制，并且有专门的机构跟踪检查和执行，并有充足的资金保证。否则，“豆腐渣工程”仍然无法根除。
地震巨灾险需采纳“泛社会化”原则
《21世纪经济报道》5月23日 唐学鹏
根据保监会近日发布的保险理赔数据显示,保险业支付汶川地震灾区的保险赔款截至20日为3163.8万元。毫无疑问,相比地震所造成的(预估)1500亿元的损失,是杯水车薪。对付“突然性巨大损失”,通行的做法是发挥再保险的作用(层层再保险),以图尽可能的分散化损失,此模式的核心在于国家财政必然参与其中。而这一做法也遭遇到不同利益主体的博弈,商业直保公司希望政府财政成为购买商业地震险的主体,然后商业直保公司在对国内或国际的再保险公司进行分保。而再保险公司则希望政府财政直接对再保险进行再保险(所谓再再保险,一般政府会成为有政府财政支持的再再保险公司)。例如,日本的再保险公司政治势力比较强大,使得政府对地震再保险公司进行再再保险。“层层再保险”其实就是“分解责任额”,不同的理赔金额在保险直保公司、再保险公司和政府之间进行“分担”。日本为例,理赔额在750亿日元内,全归直保公司。750亿—10774亿日元以内部分,政府和直保公司各承担一半；10774亿—45000亿日元之间的,直保公司承担5%,地震再再保险公司承担95%。简单地说,即“小灾商业化、大灾财政化”。
中国的社会地震保险制度应采取灵活的、可调剂的、泛社会性的原则。对于地震带,则应进行严厉的“分级歧视”,迫使该地区的防震能力得到提高,或者促使该地震带的资源实施自愿式迁移。
建构国民安全文化教育体系
《中国文化报》5月21日 金磊
反思我们在安全文化方面的差距，是进行安全文化教育所必需的。从2003年非典至今，全国共举办过几十万人参加的近千次各类防灾演习，但每每事故惨剧暴露出的问题，都还是安全知识、安全技能、安全产品等方面的问题。建设安全文化的目的是提升社会和全民的安全素质，这对于提高人类的安全生存水平及保障能力具有基础性意义和战略性意义。在人的安全素质中，安全观念文化是最根本和基础的，而领导者和决策者的安全素质又是重中之重。政府管理者在现代城市应建立的安全观念有：安全第一的哲学观；安全也是生产力的认识观；安全表征人类生存质量的效益观；安全具有综合效益的价值观；设置合理安全性的风险观；人与环境协调的系统观；本质安全化与预防为主的科学观；遵章（法）守纪的法制观；珍惜生命与健康的情感观等。
实践证明，当前最缺少的是培育安全应急的执行力文化。执行力文化，是保障安全有效执行的价值观念、群体意识和行为规范的总和。安全的执行力文化必须从严抓起，离开了“严”字，再好的机制也是一纸空文。国际组织强调防灾救灾的“自救、互助和公众帮助”三原则，自救意味着每个人要帮助他们自己，互助意味着当地社区要帮助其居民，而公助则更多地体现在系统化的安全策略之中，它可能不是及时的，但往往体现了最重要的安全文化政策及方针。
灾后重建的最高境界是“可持续”
困 境
5月18日，中国地震局经过详细测定后，将12日发生的汶川地震震级从7.8级修订为8级。据初步调查统计，此次地震最大烈度11度，破坏特别严重的地区超过10万平方公里。受灾最严重的地区是四川省北川、什邡、绵竹、汶川、彭州等地，灾区涉及四川、甘肃、陕西、重庆、云南等地。截至27日12时，四川汶川地震已造成67183人遇难，361822人受伤，失踪20790人。紧急转移安置1500.6341万人，累计受灾人数4561.2765万人。
这次灾害造成的房屋建筑，市政，道路，水利及通讯设施受损空前严重。仅四川省倒塌和损坏的房屋就有400多万间，部分城镇几乎被夷为平地；甘肃省倒塌和损坏的房屋有40多万间；陕西省也有倒塌和损坏房屋30万间。截至5月17日，甘肃公路交通损失11.4亿元，陕西损失超过1亿元，重庆超过6000万元。
灾区的工业企业受损情况同样不容忽视。相关数据显示，这次四川地震造成企业直接经济损失约670亿元人民币（合计95亿美元）。工业和信息化部副部长奚国华在5月19日的新闻发布会上宣布，四川省和周边地区有大约14207家公司在5月12日的特大地震中受灾，共有1387名员工死亡。在考虑到未来产值损失的情况下，独立预测估计总损失将高达200亿美元。
5月21日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，决定中央财政今年安排700亿元，建立灾后恢复重建基金，明后年继续作相应安排。另据财政部报告，截至5月２７日１４时，各级政府共投入抗震救灾资金１９２．１６亿元。
一句话观点
灾后住房重建绝不能引入开发商。
——中国社会科学院工业经济研究所投资与市场研究室主任曹建海接受媒体采访时强调，开发商的逐利性只会抬高建房成本。他提出，为什么非要让开发商作为中间机构介入从中牟利，为什么不能回到最天然的建房模式？
灾后重建要严防“面子工程”。
——新华网刊发杨金溪的文章称，要把有限的救灾资金最大限度地用在老百姓的住房建设和急需的公共设施建设上。特别是在农村的灾后重建上，要力戒过去一些地方出现的花架子，房屋建设和公共设施建设要坚持利农、便农，绝不允许将钱花在没有实际价值的图排场、图形式上。
专家思考
灾后重建，应该采取市场化的，还是政府行政主导的运作模式进行？为此，和讯网约请相关专家进行了访谈。
融资方面应以政府为主
中国人民大学行政管理学系主任教授 毛寿龙
不能一概而论，不同的步骤需要不同的模式。比如融资方面，从目前来看应该是多方面并重，尤其是基础设施基本上是政府融资，地方政府再去贷款，再去收费或者BOT模式，都不是很好。因为汶川周边都是山区，也不可能有很大的商业价值。所以从融资的角度来讲，应以政府为主。当然社会捐款也可以，捐款资金的运作看资金量到底有多少，这个应该有一个相应的组织机构来监管和分类使用，有一部分用于基础设施也是可能的。
政府融资也有几种，比如像中央财政的融资，各级省政府的融资，还有一些相关专项融资。现在的捐款都是一般性捐款，没有目的的给钱给物，今后肯定是需要有一些专项捐款。除了政府财政融资以外，银行的政策性低息贷款也是可以的，就是说在贷款企业有盈利的情况下，也可以有一些市场性的融资。总之，我觉得应该是多方面的路子，不要完全是由政府垄断，别的资金就进不去了，也就是政府融资为主，并不是政府垄断。
政府、市场应两者兼备
北京大学中国经济研究中心教授 徐滇庆
政府在灾害来临的时候，重要的作用不仅是要抵抗这些天灾，中国政府在这次抗震救灾中表现非常出色，得到了全世界的称赞，那么灾后重建政府还要继续发挥巨大的作用。同时，还有另外一个重要的部分，就是要发动民间组织和民众的积极性，现在民间捐赠非常踊跃，全世界的华人，包括台湾的领导人都参加了，这正是一个凝聚中华民族很好的时机。所以，灾后重建必须要两条腿走路，政府行政力量和市场化手段都有用武之地。
灾后重建更需关注经济合理布局
国家商务部国际贸易经济合作研究院副研究员 梅新育
经济损失的绝对金额虽然相当惊人,但此时我们更需要注意的是我国生产力的合理布局。此时此刻讨论生产力合理布局问题之所以重要,是因为中西部、特别是西部是我国经济社会发展和防备重大事变的战略后备区域,国家需要加大对该地区的投入力度,以便巩固我国经济社会可持续发展的基础。而且中国正在经历产业重新布局,中西部地区高度关注吸引东部产业转移,实现自己的跨越式发展；而提高建筑抗震技术标准等事宜固然重要,合理布局生产,从而降低受灾概率和未来一旦受灾时的损失规模,当属更高层次的未雨绸缪。
从政府方面来讲,地方政府在招商引资之时实在需要更多一些思考和选择,要充分考虑当地的各项情况,选择适当的产业,免贻后患。假如都江堰旁边已经建立起了一座高风险的大型化工企业,这次地震造成的伤亡和环境破坏恐怕就还要成倍上升。“增长”和“发展”并不是同一个概念,不能要求所有的省份、所有的市县都去追求发展现代制造业和现代服务业。我们不仅需要树立这样的意识,更需要建立相应的考察和补偿制度。比如说在地质灾害多发的大江大河上游区域,合适的发展道路恐怕就不应该是如同中下游那样大力发展现代制造业,而是需要更注重生态保护,并通过适度的转移支付制度对该地区加以补偿。
作为一个国土广袤的国家,我们也有资本在布局生产能力时更多地考虑自然环境因素,而不能只是被动地依靠提高建筑抗震技术标准一条途径。
不宜简单化理解和强调“重建家园”
上海社会科学院社会学研究所 陈烽
汶川大地震灾后重建的任务不久将提上议事日程。笔者认为，不宜简单化地理解和强调“重建家园”。
一、重建不等于“重复”。转变原有粗放型发展模式，走低污染、低耗能、与环境协调的集约型发展新路，重新调整农业和各产业发展结构，探索与推进新农村、新城市化和新城乡关系建设的方式和途径。
二、重建不等于“原地”。对于有些地质构造不稳、环境破坏严重、资源枯竭、地理封闭、难以持久发展的地方，不是原地重建，而是另择新址，重画蓝图开发建设，整体或分散移民。
三、重建要顺应、敬畏自然。不能再推崇“人定胜天”、与自然抗争的精神，搞“高投入、低产出”，“输血不断、流血不止”的救灾济困方式。不应再提“战胜自然灾害”等口号。面对不宜生存、发展的自然环境，该退的退，该避的避，该弃的弃。
四、重建要立足全局。要加强宏观思考，基于整个地质结构的科学勘测和预测，从国家与地方的整体发展规划和路径上进行总结、反思，调整战略思路和总体布局。
五、重建要避免“政绩”攀比。不可任由各级政府官员不计长远后果，大把花费国家财政和民间捐助的经费和物资，急于表现政绩地去“重建家园”。必须严格监督，求真求实，把人财物用在“刀刃”上，真正服从于有利子孙后代、可持续发展的长远利益和根本目标，防止升“国难官”。
灾后重建应提高学校、工厂等建筑标准
中国科学院可持续发展战略首席科学家、国务院参事牛文元教授
人员集中的工厂、学校、居住地等“防灾抗灾第一道防线”的质量和安全，直接关系到人民生命财产的保护和维系。因此灾后重建过程中，应对“生命线”的质量提出更高的要求。
汶川地震灾后重建过程中，一定要注意供水、供电、房屋建筑等基础设施等有“生命线”之称的生存支持系统，强化其对于自然灾害的抗逆性和缓冲性，是保护人民生命财产安全的第一道防线。其次，在人员比较集中的工厂、学校、居住地等，尤其是处在地质断裂带和板块交接带上的城镇和工矿，应对这些基础设施的建设标准提出更高的要求。同时，灾后重建一定要科学规划，合理布局，了解清楚建设地区所在的地质基础，将居民点、道路、水路、电路、通信网络、生产设施等做出全方位的设计。处于地质断层上的城镇和村庄，在有条件的情况下，可以适当迁移重建，以充分维系这个区域的可持续发展。
媒体视野
像重视城市那样重视农村房屋安全
《新京报》5月26日社论
目前国家已经充分注意到了学校、医院等公共建筑物的倒塌情况，正在展开评估调查。有关部门表示，一旦查实有人截留某些学校和医院等的建筑投资，擅自降低防震等级，或偷工减料搞豆腐渣工程，一律严惩不贷。并且准备在灾后重建中，提高这些重要公共建筑的防震等级。但值得注意的是，提高建筑物的防震等级，别忽视了农村房屋。在接下来灾后重建之时，应该通过一系列的制度创新，从灾区开始，逐渐在全国范围内，彻底告别对各种自然灾害缺乏抵抗力的“不设防的农村”。一方面是向古代建筑和现代建筑寻求智慧。本次地震中，建于清朝的羌寨碉楼安然无恙，松潘古城也基本无损。这里很多木头房子是榫卯结构，地震时能够平衡力量。本次地震后，一些地方已经要求公共建筑取消砖混结构，避免奇特外形的楼房。而其实，日本早就要求学校只能用钢混结构。二是以此为契机，鼓励农民向现代金融制度要平等的“住房按揭权”。在这个问题上，尤其需要国家金融政策的强力支持，以鼓励商业银行优惠向农民放贷。从国外的成功经验看，如果农民能够融入现代金融体系，则不但农民的房屋会更加坚固，其抗风险能力也会大大提高。这对农业人口占绝大多数的中国来说，意义尤其重大。
家园需要重建，但更需要重建灾区人民的心灵家园
《新京报》5月20日 杨耕身
灾后破碎的家园需要重建，但更需要重建灾区人民的心灵家园。正是因此，灾后心理干预又被称为心灵重建。我们看到，汶川震后，心理干预工作随即启动。国家卫生部组派的危机干预小组，相关精神疾病医疗部门及心理卫生中心等机构组成的“灾后心理救援志愿队”，均第一时间赶赴灾区；此外，一批NGO组织也广泛招募灾后心理干预志愿者。香港特区政府以及多个省份派往灾区的医疗支援队中，都出现了心理医生的身影。就在昨天，作为中国第一支心理救援队伍，“新京报中国红十字会心理救援队”也已经启程前往灾区。
但也应看到，像灾后救援有“黄金72小时”一样，灾后心理干预也有“黄金72小时”，然而与大量急需心理安抚的人群相比，这种心理干预力量仍显薄弱。在我国，心理救援工作还远没有达到规范化和制度化的层面。另外，目前灾区的心理干预，仍只能针对一些遇难者家属、幸存者与儿童，而事实上，那些处于灾难外围的人群，包括救援人员、官员、记者、遇难者同事，以及通过媒体间接体验到灾难冲击的一类人，同样需要接受到及时的心理治疗。
正像世界卫生组织专家所断言的，没有任何一种灾难，能像心理危机那样给人们带来持续而深刻的痛苦。我们需要通过及时的救援，让幸存者不死，更重要的是，我们更需要及时有效的心理干预，让经过大灾的人民不会孤独，不会害怕，不逃避，也不沉溺，让生还者拥有安宁，让幸存者可以静好。“心安之处是故乡”，那是我们共同的精神家园。
支援灾区的最高境界是“可持续”
《中国青年报》5月20日 刘以宾
关爱、帮助、支援地震灾区的最高境界，应该是“可持续”。可持续发展的核心理念是注重长远、科学规划、追求效率。“可持续”地关爱、帮助、支援地震灾区，也是同理。例如，地震造成了许多个残缺不全的家庭，幸存者未来十几年、几十年的人生路将因此改变。灾难致使许多儿童乃至婴儿成了孤儿，他们今后的物质抚养、人格发育、身心健康等等，每一步都会面临新的问题。绝不是一时一事，而是在今后的十几年、几十年里，他们都需要来自社会不同方面、不同角度的理解、关爱和扶持。震后灾区人民重建家园，当然需要大量资金，但也有一个包括财政、社会捐助在内的大笔救灾款的科学管理和合理运用的问题。同时，住房重建应如何选址，怎样的建造方式才能做到既经济又适合地震易发带，也面临着一系列复杂的现实问题。这些，都需要来自地方政府、公益机构、专业人士的科学管理和悉心指导，也需要志愿者、有良心的企业家等作为一项长期的事业去奋斗、去运作。
按照“可持续”的原则，可以制定出几年、十几年乃至几十年的对口帮扶规划并分步实施，也可从自身优势出发，选择不同的重点和方式，使得对灾区的帮扶实现效率的最大化。如何完善政府救灾款、民众慈善资金的管理，可能是下一步面临的现实问题。谁都无法保证陕西华阴救灾款事件不会在今后四川灾区局部重演，下决心解决体制、管理制度上的问题，是帮扶地震灾区人民最大的“可持续”。
将社会保障制度作为灾后重建的重心
《南方都市报》5月25日 郭巍青
真正到位的灾后重建，必须依赖于一种巨大的、深刻的、目标明确的体制变革。具体来说，就是要以创新的精神，建设高水平的社会保障制度或社会保障体系。为什么要集中于社会保障制度？因为这样的制度保障生活安全，提高生命尊严，而目前我们的社会保障制度实在太弱了。广泛而可靠的社会保障制度，应该是至少包含三个层次的框架结构。
第一个层次是社会福利。在灾后重建的背景下来谈这个问题，郭巍青主张，以受灾民众为基础人群，直接为他们重新制定新的福利制度，使他们获得终身的、没有身份歧视的、全国流通的福利保障。
第二个层次是社会慈善。这是由企业、基金会、慈善机构乃至宗教团体等等所构成的社会救助渠道。近年来我们在这方面有了长足发展，但是在两个方面有明显弱点。一方面是慈善事业管理的公开、透明与监督不够，它会影响公信力，教训很多。另一个方面是技术含量不够，这指的是缺乏贴近对象真实需求的专项方案设计，缺乏为此而进行知识整合与技术整合的经验与能力。
第三个层次是社会服务。这主要是由各种类型的基层民间组织所组成的服务网络。特别要指出的是，这种类型的组织中有大量的“单一问题关注组织”。对于需要特殊照顾的群体来说，定向的、专业的、持久的关怀服务非常重要。
专家思考
汶川地震灾害评估及灾区重建的报告
国家减灾委员会专家委员会委员,清华大学国情研究中心主任 胡鞍钢
地震等特大自然灾害对经济增长的影响属于一种外部冲击,会导致经济系统和重要经济变量偏离原有的或正常的发展轨迹。它属于不确定性、随机性外部冲击。5月12日在四川汶川发生的8.0级地震震惊世界。那么这一外部冲击对中国经济增长影响到底有多大?会不会改变中国经济增长趋势?如何从定量的角度对此次地震灾害进行一个初步评估?灾区重建需要关注些什么问题?有什么样的思路?本文试图对这些问题给予一个初步的回答。
灾害损失统计与评估
我也曾看到过一些关于我国重大灾害的评估报告,总体而言,我个人的感觉是信息量相对不足,还不够专业化,也不够详细。实际上,我们完全可以利用这次灾害建立和完善一套对于灾害评估的指标体系,然后再同以往的统计数据进行比较和分析,必要时与国际同类型灾害作比较。
日本阪神地震的评估报告对数据的要求非常具体,信息非常详细,比如阪神大地震对公共设施的破坏,电力:全城中断；电话:25%中断；供水:几乎全城中断；工业供水:全城中断；供气:80%中断；污水处理设施:7座处理厂中,2座运行能力受损,1座完全无法运行；垃圾处理设施:全部无法运行。
上述对人员伤亡、年龄的分布、性别的分布以及人口统计学分布等,以及对交通设施的恢复情况评估,什么时候恢复供电,什么时候恢复通讯等都有详细的定量统计。
反观我们的统计数据,19日新闻报道此次汶川地震截至5月19日21时,已倒塌房屋536.25万间,造成400多万房屋倒塌,但这还不够细,我们无法了解其更为具体的实际情况,如倒塌损坏程度、涉及的相关人口等,因为这直接涉及帐篷、简易房的需求量。
另外,我们还需要对此次地震给工业企业和大型企业(包括核电这样的大型企业)、商业、旅游业等所造成的影响进行进一步的统计,包括其对国内、国际的影响,对现在和未来的影响等等,必须要有非常地专业化统计、分析。我个人认为现在我们的统计局应该要到位,或者说各部门向中央、国务院汇报情况的时候要采用非常详细的数据及专业化的统计分析来进行。
另一个就是对灾害的事中、事后评估。我们需要在统计的基础上进行人员伤亡、人力资本损失的评估、经济损失的评估、外部影响的评估,包括对本省、对局部地区以及全国的评估。现在,统计局应该尽快根据目前的实际情况提出一套关键性指标来进行评估,国家测绘局应该提供一个详细的、清晰的基本情况判断(例如道路的堵塞情况等),这是我的一个基本的建议,也是非常必要和必须的一步。
我们现在抗震救灾遇到的最大的问题不是资金和物资问题,而是与决策相关的基本信息问题,如果能够对已经发生的事件及影响提供准确、详细的数据和评估,有利于中央、国务院、中央军委的决策。
对于灾情的总体评估,我认为,在具体的统计数据出来之前,肯定是做不了的。我看了日本的评估报告,其第一份完整、全面的评估报告是地震发生5年以后才做出来；我国唐山大地震的评估,也是4-5年之后才出来的。所以,后来的评估必须得基于先期的统计与初步评估,这是灾后重建所需的基本数据资料。
灾后重建要广泛吸收国内外经验
自然灾害是人们最好的学习课堂,也是以人员伤亡、经济损失作为巨大代价所换来的刻骨铭心的学习,还是为后人提供灾后重建的最宝贵的发展知识。我们确实要明了,通过汶川地震应该学习到什么?怎样防灾?怎样救灾?最主要的是怎样进行灾后重建?这不仅是四川遇到当前十分紧迫的问题,也几乎是全国各个省区都会遇到的类似问题。
根据国家减灾委的材料分析,我们发现:我国灾害最频繁、经济损失最大的地区,恰恰是我们主体功能区划分中优化开发区,即最精华、最发达、最重要的三大城市群地区(环渤海圈城市带、长江三角洲城市带、珠江三角洲城市带)。在今年的灾中人们感受现代化的脆弱性和致命性:只要一停电,道路停,通讯停,全部都停,社会面临极大的恐慌,这就是现代化脆弱性的表现。
我认为,我们的第一步应该是学习,这个学习包括两个方面的内容:一个是国内学习,另一个是国际学习。
国内学习是指现在中国对于灾害后的重建有着相当丰富的经验,比如1966年邢台地震重建,1976年唐山地震重建,特别是1996年丽江地震之后的重建,这些案例经验和教训有助于我们根据自己的国情来讨论分析新的重建思路。应当说丽江是一个比较成功的案例,它成为一个国内外知名的旅游城市实际上恰恰是因地震举世知名而得以进一步发展。
另一个很重要的是学习国际经验。我们需要具体了解和考察日本在20年代之后的防救地震及火灾的经验,考察其对东京的重新建设情况,最重要的是了解阪神大地震后他们是如何重建的。
我还有一个具体的建议:我们也得花钱请一些国际的顾问,例如写这个阪神地震报告的专家们,邀请包括日本、美国在内的国内、国际的相关专业人员来做顾问也好,充分参与我们的灾后重建讨论和政策、技术咨询工作。总而言之,我们现在不缺钱而是缺人才,不缺投资而是缺知识。
汶川灾后重建之路
目前我们还无法得出结论,但我想灾区重建无非有三种思路可供研究、调查和选择。第一种思路是“原址重建”。就是在原来的地方进行恢复和重新建设。第二种是“迁址新建”。就是舍弃原来的地址,找寻一个新的合适的场所重新建设。第三种可能是一个混合模式,就是把“原址重建”和“迁址新建”相结合。
汶川等地重建应该怎么做?这需要实地调查、广泛讨论。不过我认为第三种思路可能更好一些,最好能集中前两种思路的优点,减少两种思路的缺点。讨论规划思路十分重要,因为这个思路涉及我们今后的一些重要规划,而且一旦规划制定实施,就会路径依赖,很难再改变,有很高的沉没成本和调整成本,因此需要以科学发展观为指导,制订科学合理的重建规划。
现在来讲,重建规划组至少应该分阶段地提出一些目标来:一个是一年的目标,要达到能够保障500万灾民的基本生存,食品药品、帐篷简易房、供水供电等,基本恢复正常经济秩序,利用灾后恢复为当地农民创造就业机会,增加收入；第二是三年的目标；第三是五年目标；第四是十年目标,恐怕需要在十年的时间进行重建。
当年唐山地震的重建也是一波几折,中间正好遇到经济大调整,很多项目不得不下马。但现在我国和30年前的国力相比已经完全不一样了,因此完全有条件提出一个由近(期)到远(期)、由小(规模)到大(规模)的规划,最起码也应该给出一个框架性的重建规划。这有助于提高人们对灾后重建信心和认识,也便于举全国之力来重建和新建家园。自然灾害既是一次重大的政治经济考验,也是一次难得的政治经济改革机会,不仅可以展现中国特有的抗震救灾的政治优势、组织优势和文化优势,又可以充分暴露各种体制性弊端,进一步完善国家突发公共事件机制,有效地“提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力,最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害,保障公众的生命及财产安全,维护国家安全和社会稳定,促进经济社会全面、协调、可持续发展(《国家突发公共事件总体应急预案》,国务院2005年4月17日印发)”。
从制度安排的角度考虑,我们确实可以按照日本阪神地震的经验,设立重建基金 (earthquakereconstructionfund),最好有一个杠杆放大效应。日本阪神灾区重建基金,政府出资1亿日元,作为基本资金(basicfunds),吸引了约50亿日元的投资资金,共计51亿日元。这个重建基金实际上就是把目前国家财政拨付和社会捐助的款项,包括国外的一些捐助集中起来,根据重建规划来有效使用。
阪神地震重建基金主要用于五类。这包括:①协助地震灾民建立稳定的生活,促进其健康与福利；②房屋重建的支持项目(包括为地震灾民重建住宅)；③促进工业恢复与重建(包括受损中小企业的补贴)；④援助教育和文化复苏(帮助重建学校)；⑤使受灾地区迅速恢复的其他活动(包括纪念地震的活动等)。
我希望通过这一次地震灾害,我国能够建立起一个如何应对多灾多难的自然环境的具体指标体系来。要明确地提出救灾的援助计划和救灾之后的经济援助计划和福利计划。这也是政府提供公共服务的必要职责。特别是要解决供水供电供气,医疗卫生,教育文化,交通网、通讯网的设计和建设标准等一系列问题。这一次我们可能是救急的需要,但从专业的角度、站在国家的立场上来看,我觉得还是应该考虑得相对长远一些。
灾后恢复重建工作是一项系统复杂的工作,需要国家各部门间统一协调,各尽其责,共同协作才能做好。2005年10月8日,巴基斯坦北部发生7.6级地震灾害后,巴基斯坦政府实行“自我重建战略”,鼓励灾民自己动手重建家园,政府向灾民提供资金、技术和指导,建筑质量则由震后恢复和重建委员会负责监督,迅速开展重建工作。
30年前,我们认识到:必须学会按经济规律(指价值规律)办事；10年前,因全国特大洪涝灾害,我们又认识到:“必须自觉去认识和正确把握自然规律,学会按自然规律办事”,否则就会受到自然的惩罚。
科学家们对于中国的地震带分布已经早有结论,现在我们的许多城镇都建在地震带上,为此已经付出了极大的代价,这也是违背自然规律的必然结果。在美国,洛杉矶也处于地震带,为了建立防震设施,它必须为此付出非常巨大的成本,所有人的家庭住房标准之高,让我们无法想象。
2006年3月全国人大通过的《国家“十一五”规划纲要》第二十章所规定的“根据各地区资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力来划分四大主体功能区”。此次地震灾区是我国环境恶劣、各类自然灾害多发地区,还处在龙门山地震带上,地震灾害、地质灾害、洪水灾害频发,生态环境极其脆弱,已被作为限制开发区,局部地区(如自然保护区)应列为禁止开发区。因此,灾害重建必须要考虑到这一特殊的自然地理环境条件,不是按传统的重建思路,而是利用此次灾害的机会,有步骤地迁移人口,包括以少儿人口为主的“教育移民”,以青壮劳动力为主的劳务输出,以不适宜居住条件的“生态移民”,以及孤寡老人、残疾人为主的“福利移民”。
从总体上来看,我们最终还是要顺应自然,依照自然规律,特别是对于主体功能区的规划,来合理安排我们的城镇布局和建设,凡是地震带和山体滑坡地带,基本上都要列为禁止开发区域,不应再建城镇甚至房屋等。反之,总有一天我们还是不得不为此付出相当巨大的成本和代价。
(本文是作者2008年5月20日上午参加“中国经济50人论坛”第24次内部研讨会的发言录音稿。会后作者又做了补充和修改。编者做了适当删节)
2008年，铸造新国民国家的新起点
《法制日报》5月23日 杨利敏
呼吁国民的公共参与和有机团结，并将此建立在尊重个体生命的普世价值之上，在这一点上，政府在此次赈灾中与社会高度一致，并有力地推动了社会公众的行动。央视不间断、广泛、深入地报道灾情的状况、救援的进展、灾区的需求，开通各种捐助渠道，鼓励直接向终端捐助；从抗灾的第一时间起，“救人是第一位的”，“不惜一切代价”，“只要有一线希望，就要付出百倍努力”，这些话语和不惜代价的救援行动一起，反复传递着强烈的讯息。国家领袖不断在现场向救援人员和受灾民众发表讲话，并通过媒体迅即传播到全国，转变为对全国民众的动员。直至最终在共和国历史上设立第一个国家哀悼日，以整个国家的名义向在震灾中死难的国民表示悼念，所有这些史无前例的一切都旨在表明，国家是由这片国土之内所有民众共同组成、历史命运忧戚与共的共同体。
诚如一位社会学家所指出的，国家和社会共享着同样的基础结构，一个国家的力量最终取决于其国土之内社会集体的力量。而思考如何把这种力量更充分地组织起来，在制度空间之内将更广阔的社会空间开放给它，使它在对公共生活的塑造中得到提升、整合、壮大和释放，并始终与增进对个体生命的尊重这一终极价值相关联，这应当成为这场震灾所留给我们的正面遗产。倘得如此，那么，2008年将真的成为我们不同寻常的一年——铸造新的国民国家的起点！
信息公开
2008年5月20日,暨南大学新闻与传播学院邀请部分新闻学专家在南方报业传媒集团座谈“5?12”特大地震的媒体报道状况。
不要再讲所谓的“负面新闻”
暨南大学新闻与传播学院常务副院长 董天策
这次媒体的报道颠覆了一个过时、不科学的观念,就是所谓的“负面新闻”。负面新闻这种说法是站在官本位立场的,所有对政绩、自己形象不利的都认为是“负面”的。我们的新闻理论应该从此改写。不要再讲所谓的“负面新闻”,这是公关立场的词。新闻是为大众服务的,用《大公报》当初提出的理念,就是天下公器。从公关的角度讲,你的报道对我这个组织机构有利的就是正面的,否则就是负面的。某个部门会担心这个报道对自己的部门不利,或者地方上想控制信息。最后,部门的面子是得到暂时的保存,但是把媒体弄得很衰弱,没有公信力。过去大家觉得中国媒体反应慢、事后诸葛亮、宣传味很重,即使报道内容是真实的,也因为那种宣传味让人觉得不真实,和读者之间有距离。这种距离感在于时间差,也在于没有全面反映真实状况。“5?12”报道实现了彻底的转变。
领导们要思考:以后的宣传该怎么做?
暨南大学新闻与传播学院新闻系副主任 张晋升
大事件提升新闻传播能力。这次与以往报道有一个很大不同,是引导的观念不同,以往灾难报道是以对救灾的人报道居多,是推出典型报道的好机会。这次转变为以报道被救者为主。另外,从报道事件转向报道人性,从反思问责转向凝聚人心。过去我们的党报强调政治动员能力,而这一次我们看到了媒体在国家整合功能方面发挥很好作用。媒体如此快速、透明的报道,让中华民族凝聚起来了。这比平时总是做“宣传”报道时,好上很多倍。所以领导们要思考:以后的宣传该怎么做?
从抗震报道看舆论管理的制度创新
《中国青年报》5月27日 陈季冰
这次抗震救灾中，最值得称道的当数信息的开放透明和对新闻舆论的自由宽松政策，这也是中国政府此次在国际上赢得最多赞许之处。本次地震发生以后，政府对于信息和新闻的传播几乎没有任何限制，不仅允许中央和地方媒体积极投入前方报道，甚至对境外和西方媒体赴灾情现场也报以欢迎的态度，不设任何限制。事实证明，抗震救灾至今的时间里，信息管理的开放、透明，非但没有扰乱人心，反而有力地抑制了谣言和猜疑，稳定了人心，进而极大地激发了全国民众的凝聚力和爱国心。报纸、广播、电视、网络等大众传播渠道的自由通畅，还使上达中央、下至每个个人都能够在第一时间获知正确资讯，为决策提供了可靠保证。不仅如此，社会中自下而上的信息反馈，还迅速将当事人、专家和普通群众的智慧呈现给政府部门，帮助救助工作的开展。而国务院作出“设全国哀悼日”、“暂停奥运圣火传递”等决定，不也正是从善如流地听从了广大民众的呼吁吗？
随着抗震救灾的逐渐推进，特别是进入灾后重建阶段以后，媒体也一定会将注意力逐步转移到一些深层次的问题上。如何应对和接受质疑，如果改变对信息传播的单纯性“管制”思维，将见证管理者的制度创新意识和能力。同时，在突发事件面前，媒体将承担怎样的社会责任，如何以更为专业和有效的传播方式引导舆论，也将是传媒需要面对的新课题。
慈善体系
慈善事业要走出命令动员模式
《中国经济时报》5月26日
王振宇
要通过制度创新，实现“被动”捐助为“主动”捐助、“要我”捐助为“我要”捐助，为慈善事业健康发展提供不竭动力和源泉。此次汶川特大自然灾害，牵动着国人的心，各种形式的捐助活动在政府、企业、学校、社区等不同层面展开。轰轰烈烈的捐助行动背后，依然惯用计划经济时期“号召式”、“口号式”手段，通过一定的组织形式，按照职务高低、经济规模大小规定着捐助标准。这种构建在非规范、被动式基础上的慈善事业，常常是在灾难事件发生时才有公益行为，必然是缺乏计划性、统筹性、前瞻性。
诚然，造成我国慈善事业不温不火的原因可以列举很多，但相关税收制度设置上的缺陷亟须引起重视。在成熟的市场经济国家，为防止富人过分聚集财富，往往运用遗产税的手段加以限制。作为“富人税”，该税种在均衡贫富、缓解分配不公、鼓励勤劳致富、引导公益捐赠等方面具有独特的功效，备受各国推崇采用，当今世界已有１００多个国家和地区开征遗产税。在美国，遗产税的最高税率为５０％。在日本，遗产继承最多只能传至三代，高额税收限制了不劳而获者。在发达国家，甚至还出现了有遗产继承权却无力承担遗产税的“怪现象”。当今，欧美许多国家对所有的慈善捐助给予免税待遇。
为此，要通过制度创新，实现“被动”捐助为“主动”捐助、“要我”捐助为“我要”捐助，为慈善事业健康发展提供不竭动力和源泉。
慈善事业需要一个完整回路
《21世纪经济报道》5月21日
周飙
大难当前,善良的人们在悲痛之余,纷纷伸出援手,慈悲之心令人钦佩和欣慰。人们在捐助时,也需要留意辨别,选择恰当的捐助方式和慈善组织,确保自己的捐助的确是在推动你所希望的目标。不恰当捐助非但无助于你的目标的达成,还会鼓励不良募捐组织的贪婪,损害慈善业的发展环境。
有时候,因为缺少了“报账”环节,慈善的回路被短路了。指出这一逻辑显得十分冷酷,但事实无可回避。为了避免这样的悲剧,报账环节必须被强化,捐赠者应仔细鉴别、慎重选择慈善组织,而后者应主动公布每一笔善款的使用细节和救助效果,如此,才能确保善款被用来实现捐款人所希望的目标,而慈善业也才能得到健康发展。在面临巨大灾难时,常常听到一种说法:都什么时候了,还在计较这些,良心被狗吃了?急切心情可以体谅,但慈善行动不是简单的送钱送物,从募集、采购、运送、对象认定、分发,到针对效果的回访、评估、统计、公告,这一连串环节构成了一个完整回路,其中任何环节的混乱和不透明都会给贪婪留出缺口。
大地震制造了数不尽的悲剧和痛苦,如果能给我们留下什么,或许就是由灾难所激发的爱心和慈善了。若有幸以此为契机,我们社会的慈善业得以成熟和繁荣,我等生者也就有所可以告慰于受难者在天之灵了。而慈善业的健康发展,离不开捐助者的审慎与明辨,也离不开慈善组织的透明化,慈善工作者不应把核查和监督视为麻烦或敌意,而应视之为捍卫自己神圣荣誉的盾牌而热情欢迎。
他山之石
香港的高效捐赠机制
多样、畅通的捐款渠道：香港的金融体系发达，市民在捐款时便有了多种途径。各大慈善机构均在媒体上发布在主要银行的账号，市民可以通过自动柜员机、银行柜台和网上银行服务转账捐款；或者以支票和信用卡的形式支付。
监管有力、专款专用：在捐款如火如荼地开展的同时，也有一些人趁机“盗用善心”。香港社会服务联会就此提醒市民将善款捐给正规的慈善机构。该会的“惠施网”是慈善组织的独立评级机构，迄今已审查了132个慈善机构，并每年对它们的财务、服务水平、监管人水平、募款原则和透明度进行评审。市民可以在该网站上学会“慈善问责”，令捐款有保证。同时，香港的法律规定，捐款100元以上可以免税。政府提醒市民和公司在捐款同时索取免税收据，确保善款送到正规的机构。
民间力量
NGO和政府之间的合作应有相应的制度安排
清华大学NGO研究所副所长 贾西津
NGO和政府之间的合作应有相应的制度安排。而目前，仍然存在一些硬性的制度性制约。虽说NGO与政府之间的合作沟通是双向的，现在双方的经验都不足，但政府对NGO的认知问题只是一方面；更大程度上，双方的合作、NGO作用的发挥，都跟当前社会管理思路有关系。我们更习惯“集中权力决策、然后大家执行”这种形式。有些政府官员误认为，自由就意味着混乱。现在还没发展出一种机制，让社会宽松活跃，公民自由而负责地参与，在自治的基础上形成良好的社会秩序。
NGO积极参与救灾，这是公民意识萌发的体现，是全民参与救灾的重要力量。总体上看，此次救灾中，NGO与政府合作还是可圈可点的。许多“草根”NGO与“国”字头大型机构开展有效合作，政府接触了很多从前没有接触过的NGO或志愿者个人。通过接触，政府对NGO的作用应该能够有更深入的认识，从而不断完善机制细节。这样，可能促成制度更快、更顺畅地转型。
