Mechanism of Early Warning and Emergency Management of
Rapid-onset Earthquake Disaster
ZHU Huang-wu
(Seismological Bureau of Anhui Province,Hefei230031,China)
Abstract: Using the experiences and lessons learned from the SARS for reference,the issues of how to mend the pace to establish four management mechanisms of early warning system, emergency management, information issuance and public education for abrupt earthquake disaster crisis are discussed. The new ideas for establishing the early-warning grade of earthquake disaster and emergency preplan and measures ofinformation announcement are put forward.
Key words: earthquake disaster, crisis, early warning, emergency response,management mechanism
当前,我国已进入一个充满危机的风险社会,各种类型的危机随时可能发生,因此,我们应对危机的任务比任何时候都更为艰巨。地震作为一种突发性强、破坏力强、成灾面广的自然灾害事件,和今年发生的SARS一样,不仅直接危胁人民生命财产的安全和社会的稳定,而且对国家公共安全事务的应急处置能力提出了重大挑战。如何借鉴SARS事件的经验教训,加快构建突发性地震灾害危机的预警和应急管理机制,是当前新形势下防震减灾工作认真践行“三个代表”重要思想所必须解决的一项重大课题。它对于提升防震减灾工作的整体能力,更好地履行地震部门保护人民生命财产安全与社会稳定这一天职具有重大的现实意义和深远的历史意义。
1 持续监测,构建地震灾害危机的预测预警机制
英国著名危机管理专家迈克尔·里杰斯特说过,预防是解决突发事件的最好方法。危机管理的最终目的是避免危机发生,减轻危机后果。这就要求把预警放在首位,在危机发生前就采取措施,以防止危机爆发;在危机发生时从容应对,不致使危机发展为致命的灾难。借鉴当今国内外防治非典和反恐怖行为的做法和经验,建立地震灾害危机的预警机制应该包括以下三个方面:
(1)建立和完善地震的监测网络体系,对导致地震灾害危机发生的因素和征兆进行持续的监测 在SARS危机事件中,制约我国作出及时反应的症结就是缺乏灵敏、高效的疾病监测体系。当然,地震孕育发生的规律十分复杂,人类至今尚未掌握,但大地震的前兆信息是客观存在且非常丰富的,关键是要在地震中长期预测的基础上,进一步完善地震短临前兆监测网络,特别是重视建立点多面广的群测群防网络,对地震发生的各种前兆进行有效的监测并及时提供预警信息。这是突破地震短临预报,提高临门一脚功夫的重要环节。各级地震部门尤其是市县地震部门应把这项工作放到重要位置并切实从组织领导和经费条件上予以保证。
(2)建立地震灾害预警等级 借鉴其它危机事件管理的做法,地震部门完全可以探索建立地震灾害危机各个阶段的预警等级。在我国现行的地震预报类型中,从中期预报到短期和临震预报,是一个跨度一二年的较长时段,如何在这个时间段中,根据震情发展的不同阶段和地震发生的危险程度,像美国本土反恐那样,以红、橙、黄、蓝等不同颜色来实施地震预警;或者像我国防治非典而建立的一、二、三级疫情预警等级及三级响应机制那样,对社会发布地震预警信息,并采取相对应的防范措施,这对于引起各级领导和人们的重视,提高政府和广大社会公众的危机应变处置能力,是非常必要和有益的。为此,需要在对地震前兆异常指标体系进行研究和认识的基础上,按照定量与定性相结合的原则,设计出一套地震灾害危机的预警分析指标,并在实践中不断总结和完善。
(3)在建立地震灾害预警等级的基础上,制定相配套的应急预案和应对措施,当灾害危机出现时,按预案全力防范 我国各级政府过去已经制订的破坏性地震应急预案,可以根据不同的地震灾害预警等级,细化相应的应对措施,以此作为政府进行地震灾害危机演练和应付突发性地震灾害危机的参考。
地震灾害预警等级和以往规定的地震预报类型,两者应是既有区别又有联系。前者主要是面向社会发布、通告地震灾害危机发生的危险程度、指导人们进行防范的警示指标,后者则主要是提供政府决策、在一定范围内公布、反映地震发生迫近度的技术指标。建立地震灾害预警等级,是在目前地震预报特别是短临预报没有过关的情况下,为扩大公民的知情权和参与度,加强政府与社会广大公众的信息沟通,促进人们在地震危机来临时自觉、科学地进行防范的必要措施。当然,预警等级的划分,必然与地震预报类型的时间段有所重叠,但它所侧重解决的是对社会的警示作用及防范行为的指导。地震预警等级应由省级地震主管部门依据专家评估委员会的意见,向省人民政府提出,由省防震减灾工作领导小组(或联席会议)批准,并决定启动相应等级的应对防范措施。
表1列出了地震灾害预警等级的时间范围、主要依据和防范指导原则。
2.快速反应,构建地震灾害危机的应急处理机制
构建快速、高效的地震灾害危机处理机制,需要着重抓好以下二个方面的环节:
(1)建立权威、高效的政府处置地震灾害危机管理体制和指挥机构 在当今生活中,突发性公共事务危机的内涵和外延都在发生深刻的变化,已经成为各个国家和政府必须认真对待的重大问题。今年抗击非典的斗争,改变了传统的国家安全观。非典对经济、社会、人民生活及至国家安全的冲击都远远超出人们的预想,对国家公共安全提出了重大挑战。因此,今后公共卫生以及地震、洪水等自然灾害这类突发性事件都是国家公共安全的重大威胁,需要构建强有力的政府公共安全危机管理体制。
长期以来,我国的灾害管理体制实行单一灾种为主的管理模式,各涉灾部门自成系统,各自为战。这种管理体制有利也有弊,主要弊端是不利于减灾资源的整合、利用和信息的共享、沟通。参照西方一些国家的先进做法,我国一些地方正探索建立综合性的社会公共安全危机管理体制和应急处置机构。但在目前情况下,地震作为群灾之首,我们应当强化现行的地震灾害危机管理体制和指挥机构,充分发挥其在人员、技术、经验方面的优势,积极拓展其综合协调和信息沟通的功能。我国已经建立的各级政府防震减灾联席会议制度或防震减灾工作领导小组,是政府管理防震减灾公共事务的权威机构,在危机发生时,即能迅速转为地震应急处置指挥机构。上述地震灾害危机的管理体制和指挥机构必须予以加强,做到有常设办事部门,配备有经验的危机处理专家和管理人员以及必要的危机处理设备,并每年定期开会研究重大问题,切实履行管理和指挥职能。目前一些地方由于地震事件少等种种原因,上述机构形同虚设,没有发挥应有的作用,这种状况应当引起重视和予以改进。
(2)加快建立地震灾害危机的应急指挥技术系统 这是各级政府管理和处置地震灾害危机的必要条件,是实行统一指挥、果断决策和快速行动的技术保证。为此,从国家至各省、市,都应加快建立地震灾害危机的应急指挥技术系统,包括先进的地震数据处理分析系统,快捷的信息传输网络和基于GIS的综合性地震应急基础数据库。上述系统的建设,必须实现与政府应急指挥系统的技术对接,融入到政府的公共信息网络中,才能充分发挥政府公共安全危机管理中地震应急子系统的功能和作用。
3 审时度势,构建地震灾害危机的信息发布机制
地震灾害信息的发布,是突发性地震灾害危机处理中的重要环节。由于地震灾害事件的敏感性,过去对地震预报的发布、地震灾情的报道都有相应的严格规定。但从今年SARS事件的处理过程中,如何提高公民的知情权,扩大非国家机密的公共信息的公开度,健全各种公共信息的发布机制,则成为提高政府的公信力、亲和力和处理危机事件能力的重要问题。因此,我们应当借鉴对SARS事件处理的经验,正确处理和把握重要公共信息保密与公开的关系,加快建立和完善地震灾害危机的信息发布机制。
(1)对于地震灾害事件的预测预报,应根据可能造成的危害和影响程度确定其信息的发布范围和时机对于地震中期(一二年以上)预测预报或相应的预警等级,完全可以扩大公民的知情权。地震部门应当实事求是地向预报区域的各级政府和社会公众,发布地震中期预测预报信息,并充分讲请地震预报的现状、水平、可靠程度和应采取的措施,这将有利于提高公众对地震灾害危机的重视和心理承受程度,增强社会应对突发性地震的能力。只要我们宣传到位,就不会造成群众的恐慌和社会的不稳定。
对于地震短期(三个月之内)预报或相应的预警等级,在地震部门内部作出预测的过程中及政府尚未确定正式对外发布之前,应采取严格的保密措施,以防止泄露造成政府的被动和外界的误传,导致社会的不稳定。但在地震部门提出的短期预报意见或相应的预警等级被政府采纳并确定对外发布后,则应通过各种途径和方法,让危机涉及区域的广大公众充分了解预报的依据、内容和危机可能产生的后果以及需要采取的应对措施,这样,才能提高全社会的危机应变处置能力,而不至于在地震灾害突然发生之际惊慌失措,处置失当,造成不必要的伤亡和损失。至于地震的临震预报或相应的预警等级,当政府掌握了可靠的临震信息而决定发布时,则必须采取果断有力措施,利用各种传播媒介和宣传手段,迅速向社会发布即将发生的地震灾害危机信息,而不能有丝毫的延误。
(2)对已经发生的地震灾害事件,应当建立快捷的灾情信息报道机制
全国发生5级以上破坏性地震,国家和省地震部门都应通过报刊、电视、电台,及时对外发布一致的、可靠的灾情和紧急救援信息,并建立公共网站在因特网上予以报道介绍,这有助于让广大公众在第一时间里了解公共安全信息,增强对政府的信任程度,提升政府的形象和公信力。
对震后的余震活动以及未来趋势的估计,是这类地震灾害事件信息报道中需要特别注意的问题。如果震后判断不涉及新的破坏性地震的预测,地震发生的所在区域政府应该通过媒体和召开会议或其他形式,向社会公众提供余震活动的信息以及正确对待余震活动的告示,这可以让民众在提高警觉、克服麻痹思想的同时,远离可能发生的地震谣传,减少不安定因素。
如果震后判断涉及新的破坏性地震的预测,则应按规定由政府统一发布,并执行相应的应急处置程序。
(3)对未造成破坏的有感地震事件,有时也会因较强烈的震感造成部分群众恐慌,如果处置不当,有可能发展成一场公共安全危机尽管这类有感地震事件一般情况下不必公开发布信息,但需要密切注视,当群众的恐慌情绪进一步发展,甚至出现谣传时,地震部门则应及时通过政府,在一定区域范围内公开发布权威的地震信息和安民告示,以正视听,以便把地震谣传迅速平息在萌芽阶段。
4 居安思危,构建地震灾害危机的宣传教育机制
我国是一个多地震的且震灾严重的国家,各省、市、自治区在历史上都发生过5级以上破坏性地震且震源较浅,同时,全国79%的国土面积需要抗震设防。随着经济建设的快速发展和城市化进程的加快,地震所造成的损失将与日俱增。因此,必须教育人民充分认识我国的这一基本国情,树立危机意识,增强震情观念,做到居安思危,未雨绸缪,常备不懈,有备无患,这样才能在地震灾害危机来临时立于不败之地。为此,需要对各级政府的领导干部, 从事建设的规划、设计和管理人员以及社会广大公众特别是易受灾害伤害的青少年学生,开展持续的宣传教育。在党校的党政干部培训和中小学的普及教育中增加防震减灾的内容,并利用各种宣传媒体和文化阵地开展地震知识的宣传普及活动。
在地震灾害多发地区,必须有针对性地进行地震危机处理演练,查找薄弱环节,完善应急预案,检查各项应急措施的落实,提高政府及有关职能部门应对地震灾害危机的操作能力。国家及有条件的省区,应积极组建地震灾害紧急救援队伍,加强在各种困难、复杂条件下的救援训练,提高地震危机时的应急救援能力。同时,还可借鉴先进国家的经验,推进城市社区的紧急救援志愿者建设,逐步建立和完善地震应急救援的社会动员机制。
由于防震减灾是一项涉及面很广的社会系统工程,在构建地震灾害危机的宣传教育机制的同时,还必须加强防震减灾的法制宣传教育,使各级政府领导和社会广大公众增强法制意识,了解和熟悉防震减灾的各项法规制度,自觉地依法参与防震减灾行动和实施地震应急管理,只有这样,才能有效防范地震灾害危机的发生和减轻地震灾害的损失。
参考文献:
[1] 杨世松.应对风险,构建危机管理机制[J].领导科学,2003(17):26-27.
[2] 林趾祥.SARS事件给地震应急工作的启示和反思[Z].政策研究(中国地震局),2003(2):12-16
