DISCUSSION ON THE CONSTRUCTION OF LAW AND REGULATION
FOR PREVENTING AND CURING GEOLOGICAL CALAMITY
HUANG De-Lin1, ZHU Lei2
(1·Huazhong University of Science and Technology, Wuhan430074, China;2·China University of Geosciences, Wuhan430074, China)
Abstract:As the influence of geologic environment is strengthened by the human activities, the prevention and curing of geological calamity should be paid more attention to, the pace of constructing the legal system is being accelerated.The law and regulation will be set up, perfected, and will be more and more refined and operable. This paper probes into the importance of constructing the law and regulation, the current situation of the regulation and existing problem, and put forward the suggestions for perfecting the legal system about preventing and curing of geological calamity in our country.
Key words:geological calamity; prevention and cure; legal system
1 地质灾害法规建设的重要性
1·1 地质灾害及其危害性
所谓地质灾害,是指各种(天然的和人为的)地质作用对人民生命财产和国家建设事业(人类的生存与发展)所造成的危害。地质灾害的形成是致灾地质作用与受灾对象(人、物、设施)相遭遇的结果。致灾地质作用都是在一定的动力诱发(破坏)下发生的。诱发动力有的是天然的,有的是人为的。据此,地质灾害也可按动力成因概分为自然地质灾害和人为地质灾害两大类。自然地质灾害发生的地点、规模和频度,受自然地质条件控制,不以人类历史的发展为转移;人为地质灾害受人类工程开发活动制约,并随社会经济发展而日益增多。所以,防止人为地质灾害的发生已成为地质灾害防治的一个重要方面。
1·2 地质灾害防治的手段与途径
1·2·1 认真贯彻以“防”为主,“防”、“治”结合的方针
地质灾害的形成是致灾地质作用与受灾对象相遭遇的结果。欲防止地质灾害的发生(形成),必须反其道而行之,就是要从防止致灾地质作用的发生和避免受灾对象与致灾作用相遭遇这两方面去采取措施。防止致灾地质作用的发生一般指的是预防。也就是首先在日常的工程经济活动中特别是在易于诱发地质灾害的环境条件下,尽可能避免破坏,并注意增强地质环境的原有安全稳定状态,以免诱发地质灾害。避免受灾对象与致灾作用遭遇又分为主动和被动两种情况。主动避免就是不让受灾对象向已有的或可能的危险区内进驻,这可称为“躲避”。被动避免则是将已处于危险区内的受灾对象撤出危险区,可称之为“撤离”。当不能或不宜采用躲避或撤离的办法(每处只能存在其一)来避免遭遇的危险时(躲不开或撤不走,或两者的代价高于用工程治理来消除灾害危险时),则进行灾害的工程治理。通过工程措施制止致灾作用的发生,或控制致灾作用的活动进程,使之不能加害于原危险区内的受灾对象。所以灾害的治理也叫灾害控制。它是采用工程手段强行防止致灾作用的发生或与受灾对象的遭遇。
1·2·2 需要专业队伍与当地群众相结合,技术手段与行政措施并重
地质灾害防治是科学技术性很强同时又涉及群众广泛的工作。首先,地质灾害防治工程必须完成很多具体技术工作才能获得预期效果,预防、躲避、撤离等非工程措施的采取,也都要在经过科学调查研究形成正确的预防办法、准确的险情判断及合理的险区划分的基础上进行。所以,必须有足够数量和水平的专业队伍从事高技术业务工作。其次,地质灾害常广泛出现(存在)于山野、城乡及矿山井巷,其初步征兆或发展变化常被当地群众所首先目睹,而灾害伤亡对象也多为当地群众。在地质灾害多发地区,广大群众对灾害险情常常有很高的警觉,有的还有一定的防治经验。所以,可以也必须依靠和发动群众,经常注意发现和上报地质灾害险情。同时,地质灾害的预防和治理措施,特别是区域性防治工作,很多也要通过群众行为来加以贯彻实施。只有让有关群众掌握相应的灾害防治知识并积极参与,才能保证防治工作的顺利完成。此外,从事地质灾害防治管理工作的地方基层干部,乃至有关领导,一定要对有关的地质灾害防治工作有比较深刻的认识,以保证组织管理工作的正确、有力,减少决策失误。
1·2·3 加强地质灾害防治法规建设
地质灾害防治工作很多属于公益性质,常常涉及到方方面面的利害关系,需要有相应的政策、法规去加以协调;有赖于群众去实施的地质灾害防治措施,也需要有相应的政策、法规去推动、管理;地质灾害防治工作的管理要依靠各级政府和有关行业,需要明确各自的职责关系和工作制度。因此,必须建立健全地质灾害防治工作的管理体系和规章制度,并制定和完善有关的政策、法规,以便通过行政手段动员保证防治工作的顺利实施。
2 我国地质灾害防治法规的现状
1999年国土资源部发布了《地质灾害防治管理办法》,《地质灾害防治管理办法》在对地质灾害防治、责任、惩罚等方面都做出了相应的规定,其核心内容就是“群测、群防、群治”,但时至今日已不能适应依法治理地质灾害的需要。现在一些地质灾害严重的地方政府虽然能在“群测、群防、群治”上狠下工夫,但这仍然不能解决实际问题。比如,“群测”,尽管当地政府安排了人员定点监测,但是一般都没有电子监测,完全靠人员蹲守这种原始工作方法,一旦发生地质灾害,这些监测人员的生命必将受到严重威胁;“群防”实际上成为了群众要有防范意识、有危险抓紧撤离的代名词;而“群治”除了有些当地政府重视,安排人员监测之外,实际上也是无人而“治”,无钱而“治”,因为国家没有相关的防治资金,“群治”也就成为了一句空话。中国科学院地质灾害研究所研究员胡瑞林指出:“在没有地质灾害专项防治资金的状况下,整个中国都处于一种救火状态”。有些地质灾害不是不可以预防、不可以治理的,但是由于没有大量的资金投入,因而这些灾害还是不可避免地发生了。在我国,出现地质灾害的地方多是贫困地区,如果靠当地政府的资金,显然无法解决问题,这需要国家的法律作出相应的规定。法律的缺位给预防、治理地质灾害带来了更大的困难,一些地方政府在防治地质灾害的时候,往往要钱无钱,要人无人。与地震、洪水等特大自然灾害一样,地质灾害也同样需要法律的支持[1]。
中国目前对地质灾害的防治存在一个“有钱救灾,无钱防治”的怪现象。就是说,如果一旦发生了地质灾害,民政部门可以调动资金去救灾,但是在平时,对地质灾害负有治理责任的国土资源管理部门却没有专项资金在灾害发生前去防治。防治资金的缺位深层次暴露了我国对地质灾害长期重视不够的状况。目前,虽然已经有18个省制定了相关的政策、法规,但这无助于全国性的地质灾害防治工作的推进。防治地质灾害,重在防,如果把预防做好了,那些可能会发生地质灾害的地方就能得到科学、有效的治理,人民的生命财产就能得到保障。从目前全国各地地质灾害频发的现实可以看出,没有法律作坚强的后盾,治理地质灾害最终可能只是一句空话。针对我国地质灾害防治工作的现状, 2003年,国务院总理温家宝签署了第394号国务院令,颁布《地质灾害防治条例》。《地质灾害防治条例》分为总则、地质灾害治规划、地质灾害预防、地质灾害应急、地质灾害治理、法律责任和附则,共七章四十九条。《地质灾害防治条例》自2004年3月1日起施行。这个条例的实行将对我国依法治理地质灾害起到重大的作用。
3 完善我国地质灾害防治法规的建设
国务院颁布的《地质灾害防治条例》,对于推进我国地质灾害防治工作,有着积极的意义。但是,我们也应该清醒地看到,我国地质灾害防治工作任重道远,就法规建设而言,也还有许多工作要做,还有许多欠缺需要弥补。
3·1 提高立法层次
现行的有关地质灾害防治的法律文件,仅仅停留在由部门或者地方通过的行政规章的层次上,即使是刚刚生效的《地质灾害防治条例》,也只不过是稍微提高了一点立法层次,是由国务院颁布的行政法规,缺乏由全国人大或全国人大常务委员会通过的正式法律。法律与行政法规、行政规章、地方规章在法律约束力上是有很大差别的,尤其对于追究责任、所产生的威慑力,其效果是截然不同的。这种立法状况与地质灾害的危害性和防治地质灾害的紧迫性,是很不相称的。因此,需要提高防治地质灾害的立法层次,尽快由全国人大或全国人大常务委员会制定专门的防治地质灾害的法律。
3·2 地质灾害防治法规中的刑事责任问题
《地质灾害防治条例》第六章第40、41、43、44、45和46条中规定了刑事责任,但都在条文的末尾加了一句“构成犯罪的,依法追究刑事责任”,既无罪状,也无法定刑,更没有指明所依之法是什么法,是哪一条哪一款。在罪状的表述和犯罪构成的设计上,注重保护的是人身和财产,如《地质灾害防治条例》第41条“造成地质灾害导致人员伤亡和重大财产损失的,依法给予开除的行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任”就是如此,该罪的结果要件仅包括人身和财产两种类型。根据罪行法定原则,这种情况根本无法定罪,何谈承担刑事责任?可见这类规定大多形同虚设,难以产生实效。
3·3 地质灾害防治法规中的行政管理问题
地质灾害防治中的行政管理主要有3种:一是宏观管理,二是社会管理,三是社会服务。《地质灾害防治条例》主要体现了宏观管理而忽视了其他两种管理。对于地质灾害管理更重要的是检查监督,监督的第一项内容就是依法监督的社会责任是否落实,对没有落实的就要按照有关法律程序进行处理。监督的第二项内容就是监督破坏者、诱发者。谁破坏,谁诱发,就要按照法律规定赔偿或治理。对于地质灾害的防治仅仅依靠国土资源部是不够的,更要依靠地方各级人民政府和人民群众[2]。社会服务包括两点:一是调查,二是提供信息。调查本身是一种公益工作,调查的结果必须让公众知晓,就要做好信息服务,建立信息网络,让群众参与。
3·4 地质灾害防治法规中的民事问题
首先,要进行地质灾害防治就必然涉及移民问题,在移民、法人或其他组织与行政机关的关系方面,行政行为是否法制化是矛盾主要方面,没有行政管理的法制化,就无法要求被管理者行为的法制化。其次,行政行为是否法制化,必然影响民事关系的正常发展。在当今社会,相当多的民事关系都要直接或间接受到行政管理的影响、干预,很多民事行为要经行政机关确认或审批,很多民事纠纷由行政机关先做出裁决。为了防止行政权力的滥用,行政行为必须受到法律的规范和约束。移民涉及人民群众经济、政治等多方面的利益调整,各种新情况、新问题层出不穷,各种矛盾和问题异常复杂,依法行政、公正执法是对政府移民行为的基本要求[3]。目前国家只有移民方面的单一条例,如国务院颁布的《三峡工程建设移民条例》是国家针对单项工程建设颁布的第一个行政性法规,是三峡库区移民法规体系中最基本的法规。
参考文献
[1] 江山.防治地质灾害呼唤法律援助[N].南方都市报, 2003-07-19
[2] 张卫东.浅议地质环境及其管理[J].中国地质矿产经济, 2002(3):31-36
[3] 张洪国.关于建立完善三峡库区移民法规体系的思考[J].中国三峡建设, 2002(5):28-30
